兩岸廢棄物管理與資源回收制度比較

上境科技股份有限公司 吳曉窗 總經理

　　許多國家發展的過程中，都會面臨廢棄物處理的問題，而科技產業快速發展也使得電子產品的汰換率提高，與日俱增的各種廢棄物，已成為環保工作面臨最大的挑戰之一。近年來，隨著環保意識抬頭與資源回收處理技術的進步，物質循環再利用的概念已成為環保產業的共識，廢棄物被認為是具有開發潛力的城市礦藏和資源。

　　臺灣於西元1979年通過《臺灣地區環境保護方案》，籌劃建立完整的環境保護行政組織體系；西元1982年行政院衛生署將其下的環境衛生處升格為環境保護局，是臺灣最早的環境保護機關；西元1987年環境保護局從行政院衛生署中獨立出來升格為行政院環境保護署。另環保署共成立4個基金管理委員會，其中資源回收管理基金管理委員會負責應回收廢棄物之回收清除處理費收支事宜、回收處理業輔導管理、建立稽核認證制度及補助地方政府執行資源回收宣導等業務。

　　臺灣廢棄物管理發展較中國大陸早，其歷程與國際趨勢相近，從早期以消極的焚化、掩埋等末端處理，逐漸朝向以源頭減量及回收再利用等管理為主，以逐步達成垃圾全回收、零廢棄之目標。目前臺灣以《廢棄物清理法》與《資源回收再利用法》作為廢棄物清除、處理及物質回收再利用之管理法令。

　　中國大陸於西元1974年成立環境保護領導小組，為中國大陸第一個官方環境保護機構；西元1982年國務院進行機構整併改革，撤銷環境保護領導小組，成立城鄉建設環境保護部；西元1988年國務院進行組織調整，原城鄉建設環境保護部所屬環境保護部門分出成立國家環境保護總局，成為直接隸屬國務院的獨立機關，並於西元2008年進一步升格為環境保護部，負責統一管理中國大陸全國的環境保護工作。

　　在法規制度方面，西元1995年制定的《固體廢物污染環境防治法》象徴著中國大陸廢棄物管理的起步；西元2002年嚴重急性呼吸系統綜合症(SARS)事件加速中國大陸醫療有害廢棄物的發展，是廢棄物管理發展上的重要里程碑；西元2004年《固體廢物污染環境防治法》亦開始修訂，此時中國大陸廢棄物管理步入發展階段；西元2011年頒布的《廢電器及電子產品回收處理管理條例》，其包括「再生資源」及「環境保護」兩個面向，開創資源再生產業的新契機。中國大陸透過近年來的發展和政策引導，環境問題逐漸受到重視，整體來說，中國大陸廢棄物管理仍處於立法及體系的建置階段。

　　考量兩岸政治環境背景不一，廢棄物管理與資源回收制度走向亦不相同。臺灣廢棄物可分為一般廢棄物與事業廢棄物。一般廢棄物除公告應回收廢棄物並納入「資源回收管理基金管理委員會」回收管理基金之運作模式外，其餘一般廢棄物之回收、清除、處理由相關政府單位依法辦理；事業廢棄物又分為一般事業廢棄物及有害事業廢棄物，其中一般事業廢棄物之處理處置設施由行政院環境保護署負責統籌規劃，有害事業廢棄物之處理及最終處置設施由經濟部工業局負責統籌規劃、分工協調與推動。

　　中國大陸廢棄物分為「生活垃圾」(一般廢棄物)、「工業固體廢物」(一般事業廢棄物)與「危險廢物」（有害事業廢棄物）；管理方面與臺灣一樣實行許可制，其中生活垃圾與工業固體廢物皆依《環境污染治理設施運營資質許可管理辦法》實行分類及分級管理，業者依處理量申請相關經營資格；危險廢物則實行分級審核頒發，中國大陸針對危險廢物的處置，由各省和直轄市自行訂定收費標準。

　　中國大陸廢棄物處理主要分為污染治理設施運營業（包含生活垃圾及工業廢物）和危險廢物處理業。污染整治設施運營是指為企業已建成的污染整治設施提供運營服務的專業機構資格，危險廢物處理則需取得危險廢物經營許可證。依《環境污染治理設施運營資質許可管理辦法》，針對生活垃圾及工業廢物實施資格許可制度，各類甲級證書由省級環保主管部門審查申請文件，報請國務院環保主管部門審核；各類乙級及臨時證書由省級環保主管部門審查及審核。

　　在資源回收制度部分，中國大陸目前僅針對廢棄電子電器產品成立回收基金制度，且為提升市場成效，實施較高補貼政策及以舊換新等經濟誘因，建立完善的回收網路；目前中國大陸正研擬擴大《廢棄電器電子產品處理目錄（第一批）》的範圍，規範項目有可能涉及到印表機、掃描器、熱水器、手機等產品，在管理體系上，亦依業務性質分屬不同部門管理。

　　中國大陸廢棄物管理許可證皆由環境保護部負責管理，但資源綜合利用及生活垃圾則分別由發展和改革委員會與住房和城鄉建設部負責；另外值得關注的是在經濟體制的部分，中國大陸採用計畫經濟模式，因此在許可證核發數量及訂定危險廢物處理費用時皆受到限制，使部分危險廢物處理廠（場）在操作時不敷成本。兩岸廢棄物管理制度比較如表1所示。

表1　兩岸廢棄物管理制度比較

	臺灣	中國大陸
法源依據	廢棄物清理法	固體廢物污染環境防治法
主管機關	行政院環境保護署	環境保護部、發展和改革委員會、住房和城鄉建設部
管理制度	許可制、流向管理	許可制
經濟體制	自由經濟	計畫經濟

　　臺灣廢棄物管理與資源回收制度歷經多年的努力，已建立較完善的垃圾分類收集、公告應回收廢棄物稽核認證作業及事業廢棄物管理體系。然而目前的制度存在些許問題，西元2004年即研議將《廢棄物清理法》與《資源回收再利用法》二法合一，強化資源回收、循環再生之理念，以物質生命週期循環為基礎，規範各項清除、處理、再生及最終妥善處置之機制，期使臺灣可早日邁入資源循環型社會及已開發國家行列。

　　中國大陸透過近年來的發展和政策引導，廢棄物問題逐漸受到重視。如表2所示，整體來說兩岸資源回收制度大致相同，除公告回收廢棄物的項目有所不同外，中國大陸在主管機關雖依業務進行專業分工，使專業人才各得其宜，但在廢棄物管理體制上存在「政出多門」和「倒金字塔結構」等問題，且廢棄物污染防治和資源回收再利用分屬不同部門，造成各部門的管理措施與政策法規制定相互矛盾的情形，降低行政效率。另外中國大陸廢棄物管理機構尚不健全，人員編制嚴重不足，尤其是絕大部分市的縣及區的基層單位沒有專職的廢棄物管理人員，造成管理制度在落實上有頭重腳輕的現象。

表2　兩岸資源回收制度比較

	臺灣	中國大陸
法源依據	1.廢棄物清理法 2.資源回收再利用法	廢棄電器電子產品回收處理管理條例
主管機關	環境保護署資源回收管理基金管理委員會	環境保護部、商務部、財政部
制度運作	四合一制度	生產者責任制度
責任主體	生產及進口業者	生產及進口業者
核心原則	資源永續利用	3R原則（減量化、再使用、再循環）

　　在管理現況部分，危險廢物產生量與核准經營規模相當，但大部分處理設施卻面臨缺乏廢料來源的情形，這也說明了有許多危險廢物未妥善處理；廢棄電器電子產品之理論報廢量與實際處理量仍有一段差距，故在政策上以較高之補貼費率作為誘因，鼓勵非法業者納入統一管理，減少環境污染。整體來說，統籌廢棄物管理體系和建立全國各級廢棄物管理與技術的團隊，是中國大陸下一階段廢棄物管理工作的目標。