兩岸環境影響評估之發展概況與比較
2015-09-02 09:00:00摘要
本文主要針對兩岸之環境影響評估（環境影響評價）制度，透過比較立法歷程、項目認定、書件形成、審批流程等，探討兩岸推動環評作業之差異。現階段兩岸均有環評專法，用以規範開發行為環評或建設項目環評。中國大陸近年更制定有《規劃環境影響評價條例》（行政法規），以規範戰略環評作業程序。在審批的過程中，臺灣設有「環境影響評估審查委員會」負責審查，並針對「環境影響說明書」或「環境影響評估報告書」，做成通過或認定不應開發等審查結論，中國大陸之「環境影響登記表」、「環境影響報告表」及「環境影響報告書」，則由環保主管部門審批。較為特殊者，臺灣賦予環評委員會俗稱之「否決權」，使得環評審查成為開發行為是否成案之關鍵程序。
綜合比較之，兩岸環評制度之相同處在於均有專法規範，個案環評均有認定之依據，審批流程嚴謹，施工營運階段亦有追蹤監督機制；其相異之處為臺灣具兩階段環評程序之設計，中國大陸則有規劃環評專法等；另臺灣雖將環評視為程序要件且具有否決權，惟仍保有雙主管機關之特性；而中國大陸則以行政機關裁量為準。近來之發展重點則以「公眾參與」最受重視，促使開發單位在計畫規劃階段之環評作業即須廣納各方意見，而非在開發階段再與民眾溝通。
一、前言
環境影響評估或稱環境影響評價（Environmental Impact Assessment，以下簡稱環評）一般咸認為係由美國所創建，發展至今已將近五十年。國際影響評估協會（International Association of Impact Assessment, IAIA）將環評定義為（IAIA，1996）：在開發計劃做出重要決策之前，即確認、預測、評估以及減緩此計畫對於生物物理、社會與其他方面之影響的過程。而臺灣《環境影響評估法》第四條將之定義為：「開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查」。中國大陸《環境影響評價法》第二條稱環境影響評價：「指對規劃和建設項目實施後可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度」。
環評概念的法制化最早可溯源至美國於西元1969年通過（西元1970年生效）之《國家環境政策》（National Environmental Policy Act, NEPA），該法規定聯邦各項計畫提案對環境可能造成影響者，應辦理環評作業。西元1980年代後期以來，環評關注焦點部分轉移至政府之開發政策或規劃方案，「政策環評」或「規劃環評」（Strategy Environmental Assessment, SEA）之理念於焉興起（Tetlow and Hanusch, 2012）。一般而言，政策環評可視為「非開發個案的環評」（non-project EIA），指的是對政策、計畫、方案（Policy, Plan, and Program）執行環評作業，期望在政府政策形成階段，即可針對潛在的環境影響與衝擊預做評估與判斷，以採行適當的政策替代方案或措施。
本文主要針對兩岸之環評制度，透過比較立法歷程、項目認定、書件形成、審批流程、變更申請等項目，探討兩岸推動環評作業之差異。有關兩岸環評制度之發展沿革，建議可參閱李育明等（2012）之整理，本文不再行贅述。至於本文之章節安排方面，除本單元之簡介外，再區分：開發行為（建設項目）環評審批、政策環評（規劃環評）推動現況、以及結語等。
二、開發行為（建設項目）環評審批
臺灣於西元1994年12月30公布施行《環境影響評估法》，該法共規範11種可能對環境造成不良影響之開發行為類型。若其預擬開發之性質、規模、區位設置等設計，符合「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」之認定為需實施環評者，開發單位在規劃階段時即需實施環評；並且必須遵守環評法之要求，採用更嚴格之約定值、最佳可行污染防制（治）技術、總量抵減措施或零排放等方式進行評估。不良影響包括如造成環境之污染等，開發行為則包括如工業區開發、交通建設、新社區開發等。
臺灣環評之審查與對應之作業依規定分為二階段，若開發行為屬應實施環評者，開發單位於申請開發許可時，即應提出環境影響說明書，由目的事業主管機關轉送環保主管機關審查。環保主管機關組成之「環境影響評估審查委員會」於審查一階環境影響說明書時，可能獲致：通過、認定不應開發、或應實施第二階段環評之審查結論。若開發個案經認定「有重大環境影響之虞」而進入二階環評，其流程還需再外加開發單位之公開說明會，環保主管機關之範疇界定會議，目的事業主管機關之現場勘查與公聽會等「公眾參與」程序。二階環評審查標的為「環境影響評估報告書」，其結果可能為通過或認定不應開發。此外，依照環評法第14條之規定：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可…」。相關規定即俗稱之「環評否決權」。
中國大陸於西元2002年10月28日公布《環境影響評價法》（自西元2003年9月1日起施行），依據中國大陸環評法之規定，政府部門「根據建設項目對環境的影響程度，對建設項目的環境影響評價實行分類管理」。其中，「建設項目環境保護分類管理名錄」，由國家環保總局依據《建設項目環境保護管理條例》於西元2003年1月1日頒佈。之後，由環保部依據《環境影響評價法》第16條之規定，於西元2008年8月15日修訂為「建設項目環境影響評價分類管理名錄」，並自西元2008年10月1日起施行。該名錄總計規範23個大類、198個小類之建設項目須進行環評，並且依據污染因數、生態影響因子特徵、以及其所處環境的敏感性質與敏感程度等環境影響程度予以分類，分別組織編制：環境影響報告書、環境影響報告表、或填報環境影響登記表等三類環評文件。
中國大陸之環評執行流程可大致歸納為：(1)確定建設項目環境影響類別；(2)項目環境影響評價工作大綱的編制與審批；(3)編制環境影響報告書（表）；(4)環境影響報告書（表）的審查與批准；(5)建設項目之實施、監察及審核等。審查類別區分行業主管部門預審，環保主管部門審批，以及建設項目批准超過5年之「重新審核」三類。亦即，中國大陸環評審批（核）權主要掌握在政府部門，而不似臺灣由環評委員會「做成審查結論」。
三、政策環評（規劃環評）推動現況
臺灣之政策環評由環評法第26條授權「有影響環境之虞之政府政策，其環境影響評估之有關作業，由中央主管機關另定之」。環保署遂依授權於西元2000年12月訂定發布《政府政策環境影響評估作業辦法》（西元2006年4月修正），該辦法規定：工業、礦業開發、水利開發、土地使用、能源、畜牧、交通、廢棄物處理、放射性核廢料之處理及其他等10類政策，應實施政策環評。該辦法令規定「應實施環境影響評估之政策細項，由中央主管機關會商目的事業主管機關擬訂，報請行政院核定」，目前環保署要求如高爾夫球場設置等14項政策細項須實施政策環評，目前則尚有如：能源密集基礎工業政策；砂石開發供應；飲用水水源水質保護區範圍變更；直轄市、縣（市）區域計畫；能源開發政策；放射性廢棄物管理等細項之「政策評估說明書」尚在編寫或徵詢意見過程。
政策環評作業辦法第8條規定「政策研提機關於政策報請行政院或中央目的事業主管機關核定時，應檢附評估說明書」。而政策評估說明書則僅需經過「徵詢中央主管機關意見，並得徵詢相關機關或團體意見，予以參酌修正」之程序，不似個案環評之一階環說書或二階評估書，須經完成審查或認可方可核發開發許可。此外，目前臺灣之政策環評亦尚未設計「追蹤考核」機制。
中國大陸於西元2009年8月17日制定《規劃環境影響評價條例》(西元2009年10月1日起正式實施)，以規範規劃（戰略）環評作業程序。依據該條例規定，各級政府在「組織編制土地利用的有關規劃和區域、流域、海域的建設、開發利用規劃（以下稱綜合性規劃），以及工業、農業、畜牧業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅遊、自然資源開發的有關專項規劃，應當進行環境影響評價」。亦即，戰略環評的對象主要分為：綜合性規劃與專項規劃二大類。至於規劃環評文件則亦區分為：「編制綜合性規劃，應當根據規劃實施後可能對環境造成的影響，編寫環境影響篇章或者說明。編制專項規劃，應當在規劃草案報送審批前編制環境影響報告書」。
綜合性規劃之「環境影響篇章或者說明」，應併同規劃草案送規劃審批機關；專項規劃之「環境影響報告書」，則在審批前由環保部門組成審查小組以提出審查意見，審查意見除通過外，亦可要求專項規劃部門修改報告書，甚至可「不予通過」。此外，與項目環評類似，中國大陸之戰略環評亦設計有「跟蹤評價」機制，以追蹤「對環境有重大影響的規劃實施後」之環境影響。
四、結語
本文主要針對兩岸之環評制度，透過比較立法歷程、項目認定、書件形成、審批流程等，探討兩岸推動環評作業之差異。現階段兩岸均有環評專法，用以規範個案環評（項目環評）。中國大陸近年更制定有《規劃環境影響評價條例》，以行政法規規範戰略環評作業程序。在審批的過程中，臺灣設有專責之「環境影響評估審查委員會」負責審查，並針對一階環說書做成通過、認定不應開發或應繼續第二階段環評之審查結論；針對「有重大環境影響」之開發行為，其二階評估書則可做成通過或認定不應開發等審查結論。中國大陸之「環境影響登記表」、「環境影響報告表」及「環境影響報告書」，則由環保主管部門審批。較為特殊者，臺灣賦予環評委員會俗稱之「否決權」，使得環評審查成為開發案是否得以許可之關鍵程序。
綜合比較之，兩岸環評制度之相同處在於均有專法規範，個案環評均有認定之依據，審批流程嚴謹，施工營運階段亦有追蹤監督機制；其相異之處為臺灣具兩階段環評之設計，中國大陸則有規劃環評條例之專有行政法規等；另臺灣雖將環評視為程序要件且具有否決權，惟仍保有雙主管機關之特性；而中國大陸則以行政機關裁量為準。近來之發展重點則以「公眾參與」最受重視，促使開發單位在計畫規劃階段之環評作業即須廣納各方意見，而非在開發階段再與民眾溝通。
最後，筆者嘗試整理兩岸環評制度之後續發展，臺灣目前正面臨各方對於二階段環評程序，以及環評否決權存廢之激烈討論，近來諸多一階環評審查結論遭行政府院判決失效，更為後續之修法或變革增添影響性之變數。中國大陸在面對新修正之《環境保護法》，其對「環境污染公共監測預警機制」之要求，可能更加擴增項目環評之「公眾參與」管道。而環保部研訂中之《建設項目環境影響後評價管理辦法（試行）（草案）》，更可能為項目環評之「跟蹤」監測、檢查，甚或「跟蹤評價」建立行政法規之規範基礎。
五、參考文獻
- International Association of Impact Assessment (IAIA), (1996), “Principles of Environmental Impact Assessment Best Practice.” (http://www.iaia.org/)
- 李育明、楊宜潔、王彬墀、陳秋楊，（2012），「1-4兩岸三地環評制度比較研究」，《永續環境管理策略》，第1-41~1-66頁，駱尚廉、郭靜、趙林主編，曉園出版社，台北 (2012)。(ISBN 978-957-12-0685-1)
- Tetlow, M.F. and M. Hanusch, (2012), “Strategic environmental assessment: The state of the art”, Impact Assessment and Project Appraisal, 30(1):15-24.