兩岸事業廢棄物處理及資源化之發展趨勢

財團法人中技社 環境技術發展中心 鄒倫　主任

摘要

　　製造業發展為經濟成長的重要基礎，然而所衍生的事業廢棄物管理問題也成為國家需面臨的重要挑戰。相較於中國大陸而言，我國製造業發展較早，事業廢棄物管理在制度、標準及模式均較為完善。中國大陸在改革開放後經歷了快速經濟成長的同時，也面臨嚴重的環境問題，在由世界工廠轉變為世界市場的過程中，積極透過建立各項管理制度改善國家環境品質。臺灣事業廢棄物管理之發展已趨成熟，將經驗移植應用於中國大陸有助於國內資源化產業持續發展。

壹、 前言

　　事業廢棄物所衍生的環境問題隨著經濟發展更為明顯，對於人體健康及生態環境造成直接且日漸嚴重的影響，故為各國政府所關注的議題。我國在西元1970年代發生多起因工業廢棄物而造成的環境污染事件，除了造成民眾環保意識抬頭，要求提升國家對於環境保護的重視，因此在西元1987年將行政院衛生署環境保護局升格為「行政院環境保護署」，成為臺灣環境保護工作的中央主管機關，並大幅修正空氣、水、廢棄物、毒性物質及土壤與地下水等相關法令，讓國內環境管理進入了法治期。為了解決工業環境污染事件對於民眾健康的影響，避免棄置事件的發生，環保署首先於西元1991年完成設立當時全省21縣市地方環境保護局，建立了地方管理及稽查體系，接著於西元2000年10月成立了「事業廢棄物管制中心」，強化事業單位申報資料勾稽比對及加強稽查工作。西元2001年1月行政院核定了「全國事業廢棄物管制清理方案」，除要求各目的事業主管機關短期內完成：(1)事業廢棄物質量調查及推估；(2)事業廢棄物應變貯存設施之設置；及(3)事業廢棄物處理處置設施之設置，以杜絕污染事件。其執行內容中除配合前述執行目標外，也強調積極加速規劃運作，協助排除設置與營運障礙，並鼓勵民間投資等，展現了政府面對事業廢棄物問題的決心。行政院更於西元2003年12月核定「垃圾處理方案之檢討與展望」，加速我國由傳統的管末處理轉化為回收再利用與源頭減量，在「垃圾零廢棄」策略提倡以綠色生產、綠色消費、源頭減量、資源回收、再使用及再生利用等方式，將資源廢棄物有效循環利用，以逐步達成垃圾全回收、零廢棄之目標。

貳、 臺灣事業廢棄物產出概況

　　依據環保署「2013年資源回收再利用年報」數據顯示，自西元2003年廢棄物「零廢棄」政策實施至今，西元2013年度事業廢棄物申報總量約1,867 萬公噸，其中一般事業廢棄物（含再生資源）約1,722 萬公噸、有害事業廢棄物約145萬公噸。依處理方式分類，再利用為主要處理方式，約占所有申報流向79.86%，其次是委託或共同處理，占14.98%。若依據廢棄物種類做區分，工業廢棄物為事業廢棄物之最大宗，占87.06%、營建廢棄物占10.10%、農林漁牧占0.64%、醫療0.52%、教育占0.03%、國防占0.02%、交通占0.18% 及其他占1.45%。

　　在工業廢棄物的資源化趨勢部分，在政府部分的積極輔導及推動下，工業廢棄物再利用量自西元2003年的980萬公噸上升到了西元2013年的1,381萬公噸，同時期工業廢棄物再利用率也由68%提升為80.5%，顯示出政策推動的成效。國內資源回收產業發展受政府政策所帶動，其年產值自西元2003年的新台幣304億元，在西元2013年達到了新台幣659億元。

參、 中國大陸事業廢棄物產出概況

　　相較於臺灣，中國大陸對於事業廢棄物之重視相對來得晚，自西元1995年頒布了《固體廢物污染環境防治法》至今雖已滿20年，但成效有限，以電子廢棄物為例，儘管嚴格規範了進口行為及處理方式，但在實際執行上未能貫徹法規精神，造成嚴重的電子廢棄物污染問題，為多個國際組織及環保團體所重視。西元2010年前後，中國大陸意識到既有管理模式所造成的環境衝擊，大力推動電子電機產品之回收處理，並於西元2010年發布的《關於組織編制廢棄電器電子產品處理發展計畫(2011-2015)通知》內，強調包括：(1)加速處理發展規劃；(2)合理確定發展目標；(3)輔導廢棄物回收處理業健全發展；(4)發展適宜的處理技術和裝備；(5)穩定推進回收網點建設；(6)推動規劃落實等6項目標。觀察中國大陸環境相關法規的轉變，可發現中國大陸確實意識到固體廢棄物問題對於產業發展、人民健康、甚至是國家形象所造成的嚴重衝擊。

　　隨著中國大陸經濟發展後廣大中產階級的崛起，民眾環保意識提升帶動了對於環境品質的要求，政府逐步展現改革的魄力以維持社會的信任。故中國大陸政府在減緩經濟發展速度的同時，也積極透過制度與管理面的改革來解決廢棄物的問題，其策略分為管理效率提升及資訊公開等兩方面。

(一)管理效率提升

　　中國大陸固體事業廢棄物的法制規範在過去20年的期間已大致完整，然而政策目標的有效落實一直是中國大陸在固體事業廢棄物管理所面臨的問題，其中「廉政風險高」為中國大陸環境保護部特別點出的缺失之一，因此自西元2014年起，中國大陸環境保護部積極強化固體事業廢棄物的管理效率。

　　西元2014年1月28日，中國大陸環境保護部發布了《固體廢物管理廉政建設「七不准、七承諾」》的公告，內容直指7項既有固體廢棄物管理的陋習，包括：

1. 不准個人決策，承諾集體決策。
2. 不准指定攤派，承諾營造公平競爭市場環境。
3. 不准暗箱操作，承諾依法公開、公正審批。
4. 不准審管合一，承諾審管分離。
5. 不准單獨執法，承諾依法履行監督管理職責。
6. 不准超期任職，承諾嚴格實施定期輪崗制度。
7. 不准吃拿卡要，承諾廉潔自律。

　　另一方面，考量固體廢棄物審批對於中國大陸在固體事業廢棄物管理的影響甚大，其範疇涉及：(1)有害廢棄物出口核准；(2)有害廢棄物經營許可審批；(3)有害廢棄物跨市轉移審批；(4)可用作原料的固體廢棄物進口審批；(5)廢五金定點加工利用企業資質認定；(6)廢電子電機產品處理資格審批；(7)廢電子電機產品拆解處理種類和數量審核等重要工作，對於防範環境風險有重要的功能，但實際運作上存有「…領導不重視，部門職責不清晰；權力運行不規範，審核過程不透明；監督機制不健全，審批監管不分離；管理隊伍不得力，技術能力不支撐等現象，導致固體廢物領域違法違紀、權錢交易、失職瀆職案件呈易發高發態勢，廉政風險加大」等現象。故中國大陸環境保護部於西元2015年3月30日對於地方環境保護廳（局）提出了《關於進一步做好固體廢物領域審批審核管理工作的通知》，以「固體廢棄物管理領域廉政風險高，應增加固體廢棄物領域的行政管理能力，最大限度的防範環境風險及廉政風險」為目標，提出下列9項精進方向，包括：

1. 充分認識新形勢下做好固體廢物領域審批審核管理工作的重要性
2. 建立權力清單、責任清單和負面清單
3. 優化固體廢物環境管理審批審核流程
4. 加大審批審核全過程資訊公開力度
5. 加強審批審核的技術支撐能力
6. 全面加強審批審核的後續監督管理
7. 加快建立廢棄電器電子產品處理情況協力廠商審核機制
8. 強化固體廢物環境管理組織保障
9. 完善廉政風險防控措施，落實「兩個責任」

(二)資訊公開

　　資訊公開除了是主管機關展現其執行績效的手段，也同時對於各執行單位施加壓力。西元2014年12月，中國大陸環境保護部首度發布了《全國大、中城市固體廢棄物污染環境防治年報》，內容彙整了261個大、中型城市所發布的固體廢棄物污染防治資訊，除揭露了對於一般事業廢棄物、有害事業廢棄物、醫療廢棄物及生活垃圾的產出現況，也特別針對有害與資源廢棄物的管理現況進行說明。儘管資料並不詳盡，但透過資訊公開的方式，確實對地方廢棄物治理的成效給予壓力，以陝西省及河北省為例，資訊發布後隨即於西元2015年3月及6月通過了其地方固體廢棄物污染防治條例。年報內容中對於一般及有害固體事業廢棄物產出現況概述如下：

1. 一般固體事業廢棄物

   　　在261個資料公開的大、中城市中，一般固體事業廢棄物產生量達23.83億公噸。依處理模式分類，其綜合利用率達14.65億公噸，占總產出量之61.79%，其次則是最終處置70,815萬公噸，占總產出量之29.86%，貯存量達19,744萬公噸，占總產出量之8.33%，傾倒丟棄量達57萬公噸，占總產出量之0.02%。綜合利用為一般工業固體廢棄物的主要途徑，部分城市對歷史堆存的固體廢棄物進行有效的利用和處置。由產出地來看，一般工業固體廢棄物產生量較大的省分集中在華北地區，其中河北省、山西省及內蒙古自治區分列前3位。排名前10城市所產生的一般工業固體廢棄物總量達64,412萬公噸，占全部資訊發布城市一般工業固體廢棄物總量的27.03%。

2. 有害固體事業廢棄物

   　　西元2013年有害事業廢棄物總產出量達2,937萬噸，其中綜合利用量達1,589萬噸，占總產出量的53.84%，處置量為1,209萬公噸，貯存量達153萬公噸，分別佔40.97%及5.19%。就產出地分析，有害事業廢棄物產生量較大的省分集中在東部地區，山東省、湖北省及江蘇省分列前3位。若由城市層級來看，前10名城市產生的有害事業廢棄物量占總有害事業廢棄物總量的40.82%，其中山東省包辦了前3大的有害事業廢棄物產出城市，分別為山東省濟寧市的273萬公噸、山東省烟台市的192萬公噸及山東省聊城市的168萬公噸，占全中國大陸有害事業廢棄物產出總量之21.59%。

肆、 兩岸未來事業廢棄物處理及資源化發展趨勢

　　兩岸在事業廢棄物處理的議題上，均與先進國家同步，採用以資源循環為核心的發展模式。近年來政府積極引進聯合國所提倡的「永續物料管理 (Sustainable Material Management, SMM)」的概念，希望透過產業間物質循環的鏈結提升資源使用效率，降低生產成本、環境污染及資源需求，同時也建構國內資源再生產業的技術能量。然而，儘管國內資源再生產業已有一定的技術能量，國內產業的分布及規模限制了發展具經濟可行性物質循環的市場，已限制了臺灣資源再生產業的發展。

　　中國大陸在西元2009年開始實施《循環經濟促進法》，其目的在於促進循環經濟發展、保護及改善環境，以實現永續發展的目標，與國內所採用的永續物料管理相近，然而考量中國大陸廢棄物種類繁多、成分複雜、數量龐大，現有技術與模式經濟效益不突出、缺乏市場競爭力，難以大規模推廣利用，缺乏多資源協同提取與規模利用的新技術，在國際再生資源大循環中仍處於低端，因此以「城市採礦」、「大宗固體工業廢棄物綜合處理與資源化利用」及「生物質廢棄物資源化能源化利用」等3面向作為重點領域與優先任務。整體而言，臺灣具備較完善的管理經驗及產業技術能量，而中國大陸則具備龐大的市場，兩岸之間如何透過制度、經驗及技術的互補，協助彼此在降低環境污染風險及提升資源使用效率的同時，達到經濟發展的目標，為兩岸可共同發展的方向。