綠色經濟下，中國大陸綠色金融制度改革

中華經濟研究院　鄭富霖 中華經濟研究院　溫麗琪

壹、 前言

　　中國大陸的經濟發展快速，但環境的承載力早已趨飽和。環境污染持續惡化，污染源主要來自工業、能源與交通等方面。例如：重工業即占了其30%的國內生產毛額GDP，而其67%的能源來自於燃煤。因此，近年來為了改善環境品質，中國大陸官方公布了許多與環境保護相關的政策與法律，例如於西元2014年4月修正通過，隔年1月1日正式實施的《中華人民共和國環境保護法》（下稱《新環保法》）是目前最重要的法律，其內容無不強調建立生態文明與追求永續發展的決心。

　　永續發展的理念一方面強調世代間的正義，當代的發展應不損及下一代子孫的幸福，另一方面則強調經濟、環境與社會的均衡發展，尤其是經濟與環境之間，應為相互支持而非互斥。當前世界各國是以所謂的「綠色經濟」政策來達成永續發展的理念。簡言之，是將經濟發展導向有利於環境的方向，例如：同時從生產面與消費面去推廣綠色商品與服務，一方面創造可以讓產業持續獲利的新市場，另一方面鼓勵消費者使用更環保的產品，建立一個環境友善的社會。

　　中國大陸目前完成不少綠色生態城的規劃，如天津APEC示範城、生態城市等都非常值得觀察其後續效應。但綠色經濟政策的成功需要不斷地投入資金。中國人民銀行與聯合國環境規劃署(UNEP)共同合作成立的綠色金融專案小組(Green Finance Task Force)於西元2015年4月公布了首份《構建中國綠色金融體系》報告。根據該報告的估計，如果要達到政府所訂建立生態文明的目標，中國大陸未來五年，每年在綠色產業的投資至少需要兩兆人民幣，超過3%的GDP。不過，在政府支出增加與財政收入減少的雙重影響下，政府的綠色投資最多僅占10%至15%，其餘85%至90%需要私人資本^[1]。綠色金融的資金來源雖然同時包含公、私部門，但如何讓私人資本流入綠色產業顯然遠比政府的財政投入更為重要。一個健全的綠色金融體系可以提供誘因，幫助私人資本進入綠色產業，降低政府財政壓力，創造新成長領域與經濟成長穩定與重建，並且促進消費者環保意識，這是系統性、長期性的需求。因此，不僅僅是中國大陸，對世界各國而言，建立綠色金融體系都是發展綠色經濟的首要之務。

　　雖然中國大陸目前已採取一些綠色金融措施幫助企業進入綠色產業，但整體而言，這些法規仍分散各處，尚未形成一個完整的體系。此外，中國大陸在發展綠色金融的過程中，也遭遇了許多的問題。因此，本文之目的即在於初步探討中國大陸當前的綠色金融現況與問題以及目前各方所提之建議。同時，臺灣亦可以從中借鑑，完善自己的綠色金融體系。

貳、 「綠色金融」概述

1. 定義

   　　「綠色金融」一詞與「綠色投資」在意義與範圍上高度重疊，然而其內涵稍有不同。首先，根據OECD關於「綠色投資」的定義，「投資」廣義的概念包括將金錢或資本投入一個事業（如商業，專案計畫或不動產等），以期獲得收入或利潤的行為^[2]。而「綠色」亦無任何國際通用的標準定義，廣義的解釋可以泛指達成永續發展目標的人事物，也經常跟「環境有益」、「生態友善」、「潔淨/再生」、「節能減排」等名詞互相代用。因此，「綠色投資」可以泛稱將資本投入於對生態友善的科技、專案計畫或創投的行為^[3]。世界經濟論壇則認為綠色投資是一個概念廣泛的名詞，它跟其他的例如「對社會負責任的投資」(socially responsible investing, SRI)，或「永續、長期的」投資等概念密切相關^[4]。

   　　而「綠色金融」的定義亦可大可小。Höhne等人認為所謂的綠色金融是「一個廣泛的名詞，可以指流入永續發展專案計畫與倡議、環境商品的金融投資，以及鼓勵發展一個更永續經濟的政策」^[5]。Zadek與Flynn則認為綠色金融與綠色投資經常被互用，但其實綠色金融的範圍應該更大，因為它包含了不被計算在綠色投資內的運營成本，例如專案計畫的籌備與取得土地的成本等，這些項目不僅重要，而且還會造成顯著的融資挑戰^[6]。PwC則僅從金融機構的角度，認為綠色金融係指「一種金融商品與服務，金融機構在做成融資決策、事後監督以及風險管理過程中，考慮環境因素，俾以促進對環境負責的投資，以及刺激低碳科技、計畫、產業與商業」^[7]。Nannette Lindenberg給予綠色金融更廣泛的定義，包括對公私部門綠色投資的融資、對鼓勵實施環境損害緩解或調適計畫與倡議的公共政策的融資、以及專門處理綠色投資計畫的金融系統要件，例如綠色氣候基金或綠色投資的金融工具，包括其特定的法律、經濟架構條件^[8]。

   　　綠色金融對不同的主體有不同的意義，就金融機構而言，綠色金融著重金融業本身在業務經營上的永續發展^[9]。金融機構當然以營利為主要目的，然而導入綠色金融的概念將迫使金融機構除了可能獲得預期的收益之外，在做投資或融資決策時，還必須考量金融性的環境風險、非金融性的生態保育、社會責任、公司良好治理與企業形象、政府法規遵循成本以及國際組織之規範等諸多因素；對企業而言，政府建立良好的綠色金融體系將有助於事業主順利取得發展綠色產業的資金；而對於一般民眾或消費者而言，他們也可以透過各種綠色金融工具，投資於綠色產業。因此，建立綠色金融體系是達成綠色經濟目標的重要手段，透過政府的財政政策、貨幣政策以及各類金融工具引導民間資金流向綠色產業，促進企業進行環保升級以及經濟社會的永續發展。

2. 原則

   　　綠色金融經過國際組織與一些先進國家的倡導，已發展出幾個重要的原則，包括赤道原則(Equator Principles, EPs)、責任投資原則(Principles for Responsible Investment, PRI)、永續保險原則(Principles for Sustainable Insurance, PSI)。

3. 範疇

   　　綠色金融就其範疇而言，可大略區分為綠色企業融資、綠色消費金融、綠色資產管理以及綠色保險。若進一步分類，綠色企業融資包括專案融資、資產證券化、債券、創投、碳金融創新等方式；綠色消費金融則是將傳統的建築、汽車、運輸貸款，以及信用卡發行等消費金融活動，納入綠色概念；綠色資產管理是將傳統的基金投資與指數股票型基金等，納入綠色概念，目前還納入了如碳基金與巨災債券基金等服務；而綠色保險則是將傳統的家庭、汽車與商業保險，納入綠色概念，例如針對汽車或房屋在節能環保上的特性，給予差異化的保費優惠^[10]。

4. 投資額

   　　目前全球投入綠色金融的金額逐年上升。國際發展金融俱樂部(International Development Finance Club, IDFC) 的20個會員，在西元2013年的新綠色金融投資即高達990億美元，其中870億美元投資於氣候金融^[11]。而在綠色債券方面，根據標準普爾(S&P)在西元2015年的統計，西元2014年全球發行的公司綠色債券達190億美元，若加上各種開發銀行的綠色債券投資，金額更高達366億美元，較西元2013年成長了3倍，而預估西元2015年全球發行的公司綠色債券將達300億美元。其中，標準普爾更預測，中國大陸將成為綠色債券市場的遊戲改變者，因為從西元2015年開始，中國大陸的政府開始加大力道處理環境問題，並且可能鼓勵公司藉由發行債券來募資，以幫助銀行體系分散信貸風險^[12]。

參、中國大陸綠色金融制度現況

　　中國大陸綠色金融制度的建立，其驅動力主要來自三方面，亦即國家的政策與倡議、市場領導者對新產品的商機判斷，以及社會輿論的壓力，其中又以政府的政策指導為最重要的因素^[13]。根據張偉的研究，中國大陸綠色金融制度的發展可以分成三個階段，亦即起步階段、擴張階段以及轉型升級階段^[14]，而在各個階段都伴隨著一些政策法規的發布，逐漸形成其國內的綠色金融制度。茲簡述如下：

1. 起步階段

   　　中國大陸雖於西元1989年就已經發布《環境保護法》，但直到西元1995年2月，原中國大陸國家環保局發布其政策《關於運用信貸政策促進環境保護工作的通知》之後，中國大陸才開始有真正的綠色金融。其後，中國人民銀行馬上於同月發布《關於貫徹信貸政策與加強環境保護工作有關問題的通知》，明確要求各級金融部門在信貸工作中要重視環境保護，把支持生態保護和污染防治作為銀行貸款考慮的因素之一。中國大陸的國家發改委、央行與銀監會於西元2004年聯合發布了《關於進一步加強產業政策和信貸政策協調配合控制信貸風險有關問題的通知》；其國務院在西元2005年12月發布《關於落實科學發展觀加強環境保護的決定》，要建立健全有利於環境保護的價格、稅收、信貸、貿易、土地和政府採購等政策體系，對不符合國家產業政策和環保標準的企業停止信貸。在此起步階段，綠色金融工具非常單一，主要集中於環境污染治理設施的貸款^[15]。

2. 擴張階段

   　　中國大陸官方從西元2007年7月開始陸續發布了有關綠色信貸、綠色證券和綠色保險的新政策，其綠色金融制度開始邁向多元化格局。

   　　在綠色信貸方面，中國大陸的原國家環保總局、人民銀行、銀監會等三部門於西元2007年7月共同發布《關於落實環境保護政策法規防範信貸風險的意見》；而銀監會西元2007年發布《節能減排授信工作指導意見》、西元2012年發布《綠色信貸指引》、西元2013年發布《關於綠色信貸工作的意見》，針對銀行綠色信貸業務制訂《綠色信貸統計制度》，以及西元2013年國務院發布《關於加快發展節能環保產業的意見》。這些政策基本上都是要求銀行業金融機構對企業提供貸款時，應評估企業的環境風險，通過信貸手段遏制「高耗能、高污染」產業的盲目擴張，鼓勵金融機構對綠色、低碳、循環經濟的支持，並且視環保為一種社會責任。根據中國大陸銀監會截至西元2014年6月末的統計，21家主要銀行機構節能環保專案和服務貸款餘額4.16萬億元人民幣，占其各項貸款的6.43%。其中工業節能節水項目餘額3,470.1億元，節能服務貸款餘額349.3億元，建築節能及綠色建築貸款餘額565.4億元，綠色交通運輸專案貸款餘額1.98萬億元。

   　　在綠色證券方面，中國大陸環保總局於西元2007年8月下發了《關於進一步規範重污染行業生產經營公司申請上市或再融資環境保護核查工作的通知》；西元2008年環保部與證監會發布《關於加強上市公司環境保護監督管理工作的指導意見》；西元2010年7月，環保部又發布《關於進一步嚴格上市環保核查管理制度加強上市公司環保核查後督查工作的通知》。這些政策主要是針對高污染、高耗能企業欲進入證券市場融資或再融資時，需先接受環保核查、環境績效評估以及環境資訊揭露等要求。

   　　在綠色保險方面，西元2007年底中國大陸環保部與保監會聯合發布《關於環境污染責任保險工作的指導意見》，開始推動環境污染責任保險，在省、市和行業間展開試點工作。西元2013年2月，環保部與保監會聯合發布《關於開展環境污染強制責任保險試點工作的指導意見》，規範牽涉重金屬、石油、化工等高環境風險企業採取強制責任保險，目前超過2,000家企業已購相關買保險，總投保金額約200億元人民幣^[16]。

   　　此外，碳排放權交易也是綠色金融的一環。中國大陸國家發改委於西元2011年10月發布《關於開展碳排放權交易試點工作的通知》，批准北京、天津、上海、重慶四個直轄市，以及湖北（武漢）、廣東（廣州）、深圳等七省市，開展碳排放權交易試點工作。根據發改委所公布的資料，截至西元2014年10月底，7個試點省市碳交易市場共交易1,375萬噸二氧化碳，累計成交金額突破5億元人民幣；配額拍賣合計成交量1,521萬噸，共獲得拍賣收入7.6億元人民幣^[17]。

3. 轉型升級階段

   　　西元2015年或許可以被稱為中國大陸綠色金融制度下一個階段的開始。首先，邁向綠色經濟、生態文明建設這個大前提並未改變，發改委在西元2015年4月25日公布《關於加快推進生態文明建設的意見》，而目前草擬中的「十三五」規劃依然將綠色經濟、生態文明建設視為重點項目。此外，隨著《新環保法》的實施，官方將採取財政、稅收、價格與政府採購等方面的政策和措施，鼓勵和支持環境保護技術裝備、資源綜合利用和環境服務等環境保護產業的發展（第21條），因此高耗能、高污染企業將面臨更嚴格的環保標準，綠色產業則迎來新的春天。不管是消極的符合政府法規或者是積極的把握商機，企業都需要更多的資金來因應新環保市場的挑戰。

   　　在此大環境下，除了既有的規範外，中國大陸的綠色金融也有新的發展。中國大陸銀監會與發改委於西元2015年1月13日發布《能效信貸指引》，要求銀行業金融機構加大力度提供用能單位，為提高能源利用效率，降低能源消耗所需的信貸融資。同時，政府要求金融機構加快能效信貸產品和服務創新，積極提供包括銀行信貸、外國政府轉貸款、債券承銷、保理、融資租賃、引入投資基金等多種融資方式，積極探索以能效信貸為基礎資產的信貸資產證券化試點工作，推動發行綠色金融債，擴大能效信貸融資來源（第16條）。

   　　碳排放權交易制度也有新進展。西元2014年12月10日，中國大陸發改委公佈《碳排放權交易管理暫行辦法》，準備從原先的七省市試點工作進一步建立一個全國性的碳排放權交易市場。目前此暫行辦法已經開始施行，而根據發改委的規劃，希望能在西元2016年開始正式運行^[18]。

肆、中國大陸綠色金融制度之現存問題與改革方案

　　儘管中國大陸的綠色金融制度已經有所進展，但其內部仍舊存在許多問題。如前所述，綠色金融需要來自公共部門與私人部門的投入，但公共財政在綠色金融中僅能發揮引導和槓桿作用，例如中國大陸環保部規劃財務司司長趙華林在西元2014年的中國綠色金融論壇上表示，以大氣污染防治行動計畫來說，中央政府的年度財政預算，西元2013年是50億元人民幣，西元2014年是100億元人民幣，但與總需求1.7萬億元人民幣相比依然是杯水車薪^[19]。所需資金的主要來源依然是民間，目前綠色金融制度的進展顯然還跟不上需求的腳步。

　　此外，論者有謂目前中國大陸的綠色金融產品結構和種類都還比較單一，普遍缺乏綠色金融方面的經驗，而政府也必須加強環保執法，提高企業違規成本，才能有效驅動綠色金融的進展^[20]。綠色投資的金融風險與投資回報率也需要被考慮，目前因為缺乏綠色金融財稅激勵機制，以致高污染、能資源密集產業仍對金融機構具吸引力，也缺乏完善監測、報告與審查等機制^[21]。

　　中國人民銀行與UNEP共同合作成立的綠色金融專案小組在《構建中國綠色金融體系》報告中，提出建立中國綠色金融體系的理論架構和14條具體建議。此份報告建議中國大陸政府應該制定政策，鼓勵利用各種金融工具來促進私人資金進入綠色市場。14條具體建議包括：

1. 借鑑英國的經驗，建議由中國政府成立綠色投資銀行；
2. 促進綠色基金的發展；
3. 增進海外投資的環境社會責任；
4. 提供更多綠色貸款的優惠；
5. 提倡綠色債券的發行；
6. 創造綠色首次公開募股(IPO)的管道；
7. 發展碳排放權與排污權交易市場；
8. 建立綠色排名系統；
9. 建立綠色股票指數；
10. 建立公共利益環境成本分析；
11. 創造綠色投資人網絡；
12. 創造強制性的環境污染責任保險制度；
13. 釐清銀行的環境法律責任；
14. 要求納入清單的公司與債券發行者揭露環境資訊。

　　以上所建議使用的金融工具，較中國大陸目前所使用的更為多元，而其背後的政策理念就是增加綠色投資管道，降低綠色投資成本，提高環境資訊的可用性，提升企業環境社會責任，讓綠色的投資可以增加獲利，污染性的投資減少獲利，以及增加投資人、企業與消費者對這些綠色訊號的回應。

　　除此之外，中國大陸官方也有新動作。除了要加快建立統一、規範的綠色金融市場之外，還要積極推廣政府和社會資本合作(Public-Private Partnership, PPP)模式，鼓勵社會資本參與城市綠色基礎設施投資、建設與營運。而中國人民銀行研究局首席經濟師家馬駿則透露，中國人民銀行正在和相關部委協商，擬推出中國綠色金融計劃^[22]。

　　而相較於中國大陸如火如荼地發展綠色金融制度，臺灣似乎顯得落後許多。根據王金來的研究，臺灣在綠色金融的立規建制、公司治理、產業結構以及人才培養等方面，都還在草創初期，本土金融機構也僅有國泰金控與中國信託金控有較為代表性的綠色金融商品^[23]。

伍、結論

　　綠色金融制度是發展綠色經濟的關鍵因素，對政府、金融機構、綠色產業以及消費者都具有不同的意義。一個健全的綠色金融制度可以讓綠色產業順利取得發展所需要的資金；而作為融資主力的金融機構則是在評估可以獲利的基礎上，考量融資的環境風險與企業社會責任；一般消費者也可以觀察金融機構的綠色金融表現決定存放款的對象。

　　中國大陸為了因應國際永續發展趨勢以及國內的環境持續惡化問題，正逐步建立其國內的綠色金融制度。目前雖然仍有法律規範不足、金融工具過於單一，偏重綠色信貸，銀行缺少實務經驗與評估環境風險能力等問題，但隨著政策文件與法規的不斷推陳出新，目前已有顯著的進度。其最重要的關鍵在於健全法規制度，增加綠色投資管道，減少綠色企業融資成本，鼓勵引導私人資本進入綠色產業，讓綠色產業與金融機構都能同時獲利，同時又有益於改善環境品質。

　　中國大陸作為一個重要的開發中國家，有很多機會可以獲得國際組織的協助，例如中國人民銀行與UNEP共同合作撰寫的《構建中國綠色金融體系》報告，就是一份架構完整分析全面的政策建議。因此，可以預測的是，在中國大陸官方大力推動與國際組織的協助下，其綠色法規、綠色金融服務與綠色產業將會交互影響、作用，逐步構成一個完整的綠色經濟體系。

　　相對於中國大陸綠色金融制度未來可見的快速進展，臺灣在此方面反倒保守落後許多，面對綠色經濟的必然發展趨勢，我國實應有所警惕，加速綠色金融制度的建立。

附註

[1]	The People’s Bank of China and UNEP, (2015), Establishing China’s Green Financial System, Final Report of the Green Finance Task Force, p. 5.
[2]	See Inderstet. al., (2012), “Defining and Measuring Green Investments: Implications for Institutional Investors’ Asset Allocations”, OECD Working Papers on Finance, Insurance and Private Pensions, No. 24, OECD Publishing, p. 13.
[3]	見前揭註1。
[4]	World Economic Forum, (2013), The Green Investment Report: The ways and means to unlock private finance for green growth, p. 12.
[5]	Höhne et. al., (2012): Mapping of Green Finance Delivered by IDFC Members in 2011, p. 7.
[6]	Zadek and Flynn, (2013): South-Originating Green Finance: Exploring the Potential, The Geneva International Finance Dialogues, UNEP FI, SDC, and iisd, p. 7.
[7]	Pricewaterhouse Coopers Consultants (PwC), (2013), Exploring Green Finance Incentives in China, p. 15.
[8]	Nannette Lindenberg, (2014), Definition of Green Finance, German Development Institute, p. 2.
[9]	溫麗琪、羅時芳，(2015)，「綠色經濟與綠色金融之淺介」，金總服務，第10期，頁8。
[10]	溫麗琪、羅時芳，前揭註9，頁8-11。
[11]	IDFC, (2014), Mapping of Green Finance Delivered by IDFC Members in 2013, p. 1.
[12]	Nina Chestney, “Companies to issue record $30 bln in green bonds this year - S&P”, LONDON, March 23 (Reuters), available at: http://www.reuters.com/article/2015/03/23/bonds-renewables-sp-idUSL6N0WP22E20150323
[13]	PwC，前揭註6，頁22-23。
[14]	張偉，2015年4月16日，「中國綠色金融即將迎來3.0時代」，中國環境報，網址: http://www.cenews.com.cn/sylm/hjyw/201504/t20150416_790980.htm
[15]	張偉，前揭註14。
[16]	產業永續發展整合資訊網，「中國綠色金融發展回顧與展望」，http://proj.ftis.org.tw/isdn/News/Detail/BFC83275299042AD
[17]	發改委，2014年11月，中國應對氣候變化的政策與行動2014 年度報告，頁27。
[18]	「國務院新聞辦公室舉行應對氣候變化的政策與行動2014 年度報告發布會」，2014年11月25日，網址: http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2014/20141125/
[19]	「2014首屆中國綠色金融論壇在京召開」， 2014年12月23日，人民網，http://env.people.com.cn/n/2014/1223/c1072-26258251.html
[20]	郭沛源、蔡英萃，(2015)，「從小眾思維到大眾潮流，綠色金融在國外如何“發跡”？」，《中國綠色金融觀察》，http://www.syntao.com/Themes/Theme_Page_CN.asp?Theme_ID=112&Page_ID=17243
[21]	產業永續發展整合資訊網，前揭註16。
[22]	「史耀斌:中國將建統一規範的綠色金融市場」，信報財經新聞，http://www2.hkej.com/instantnews/china/article/1055924
[23]	王金來，2015，「綠色金融之發展與現況」，金總服務，頁35-37。