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中國大陸土壤及地下水污染問題與產業展望

2015-08-11 09:00:00
業興環境科技股份有限公司 潘時正總經理

一、前言

　　西元2004年中國大陸北京市地鐵宋家莊站工程發生工人中毒事件[1]，正式揭開了中國大陸土壤及地下水污染的面紗，此事件也成為中國大陸土壤及地下水污染整治的首宗案例。經過10餘年的調查和探討，期間也發生多起重大土壤及地下水污染事件，如今中國大陸對土壤及地下水污染問題之嚴重性及其後遺症已有充分認識，「土壤污染防治行動計畫」（土十條）乃至「土壤污染防治法」有望分別於今（西元2015）年及後（西元2017）年頒布。

　　對照臺灣而言，西元1994年爆發RCA地下水污染事件，西元2000年《土壤及地下水污染整治法》實施，臺灣推動土壤及地下水污染整治工作約略早於中國大陸10多年，因此各界多以為臺灣土水產業相較於中國大陸應具有技術與經驗上之優勢。然而臺灣與中國大陸兩地法規制度不同，產業型態不同，水文地質相異，因此臺灣土水產業如擬向中國大陸發展，必須掌握本質問題之異同，擬定妥適策略。本文提供部份中國大陸土壤及地下水法規及產業市場訊息，期能作為臺灣土水產業之參考。

二、中國大陸土水污染問題

　　西元2014年4月17日環境保護部、國土資源部發布《全國土壤污染狀況調查公報》，指出全中國大陸土壤總點位超標率高達16.1% （點位超標率指土壤超標點位的數量占調查點位總數量的比率），其中農耕地的點位超標率高達19.4%。雖然此一報告的研究方法曾被指有待商榷，可能僅能作為一個不完全的統計數字，但中國大陸土壤污染整體問題由此可見。

　　另外，依據筆者之觀察中國大陸土水污染問題與臺灣有諸多異同，其中相同部份暫且不論，相異部份主要有下列3點，均可能使得中國大陸污染場址較類似之臺灣地區污染場址更難整治處理，值得我國相關產業注意：

  1. 污染場址範圍空間尺度多半遠較臺灣為大。
  2. 多數場址污染時間久遠，污染物積累量巨大。
  3. 有多種臺灣少見之污染場址類型，如煉焦、農藥、非鐵金屬礦等。

　　以下例舉中國大陸2處極具代表性的污染場址供參考：

  1. 蘭州石化污染[2]

    　　西元2015年4月11日，中國大陸甘肅省蘭州市發生局部自來水苯超標事件，調查結果顯示中國大陸石油天然氣集團公司所屬蘭州石化公司多次洩漏造成地下水污染，進而造成自來水管線污染為事件主因。

    　　據蘭州市環境保護局披露，目前「蘭州石化自來水管線周邊地下水和土壤污染修復專案」正在進行環評公告。根據專案環評報告，蘭州石化曾發生兩次重大洩漏事故，加之原有裝置設計標準低、污染物滴漏等累計作用，導致土壤和地下水污染。

    　　北京建工環境修復股份有限公司對此所做的調查與評估顯示，自流溝周邊區域地下水，尤其是淺部地下水中苯的污染情況較嚴重；土壤污染分為兩大類，即苯系污染物和石油類污染。土壤中苯和總石油烴污染物分布均集中在蘭州石化廠西罐區和芳烴抽提裝置區北側與自流溝交界區域，表層土壤污染範圍相對較小、在1至2.5公尺污染範圍最廣，且污染物濃度最高。

    　　按照當地政府要求，蘭州石化啟動自來水管線周邊污染區域修復工程，首先對自流溝環形阻隔，確保供水管溝周圍地下水不再受到新的污染。同時整治自流溝所在區域內的污染土壤和地下水。具體工作步驟包括供水管溝隔離工程，以穿越走廊區的2條自流溝為核心，設置地下環形阻隔牆，對地下環形阻隔牆內的污染土壤和地下含水層實施清除和現地修復，達到使自流溝周邊環境恢復安全的目的。環評報告顯示，修復專案總投資估計達1.09億元人民幣。

  2. 長沙鉻鹽廠污染[3]

    　　中國大陸湖南省長沙市鉻鹽廠係於西元1974年建成投入生產，西元1976年由湘江化工廠鉻鹽廠獨立營運，為「中一型」國有企業，以生產紅礬鈉、鉻酸酐及鉻系列產品為主。原廠址位於長沙市岳麓區三汊磯湘江西岸，距湘江堤岸約50公尺，生產過程中產生大量含六價鉻(Cr(VI))、鋇(Ba)、三價鉻(Cr3+)的廢水和廢渣，嚴重污染湘江水環境及下游飲用水源，俟後於西元2013年10月予以強制關閉。

    　　含六價鉻(Cr(VI))、鋇(Ba)、三價鉻(Cr3+)的廢渣和受嚴重污染的廠區土壤幾乎全為有害事業廢棄物，超過中國大陸「國家危險廢物鑒別標準」數倍至千倍，鑒於污染量巨大，不宜另行選址無害化處理處置，以有害事業廢棄物擴散造成更大範圍的六價鉻(Cr(VI))污染。西元2007年4月至2010年11月，按相關要求投資人民幣2.3億元，將關閉後遺留的露天堆存有害事業廢棄物中的42萬公噸委由廣州鉻德工程有限公司採用亞鐵還原法，將六價鉻(Cr(VI))還原成毒性較低的三價鉻(Cr3+) （俗稱解毒處理），並採用就地防滲防流失措施，永久填埋於該廠西側窪坑。該處理處置工程基本符合中國大陸「國家危險廢物處理處置要求和規範」，然而此工程僅處理了原長沙鉻鹽廠遺留污染總量的30%左右。

    　　目前廠區遺留未採取任何處理處置的有害事業廢棄物和受嚴重污染的廠區及周邊土壤量仍然十分巨大。初步估算，廠區內仍有約40萬公噸含極高總鉻的污泥、渣土、建築廢料等，約100萬公噸受總鉻嚴重污染的廠區土壤和近廠區土壤。受自然降水作用和地下水系流動作用，導致該場地地下水不斷滲出，夏季滲出液中六價鉻(Cr(VI))超過中國大陸國家標準1,000倍左右，長期嚴重污染湘江水環境。目前全廠整治所需費用尚難以估算。

    圖1、長沙鉻鹽廠現況 圖1、長沙鉻鹽廠現況

三、中國大陸土水法規現況

　　中國大陸目前尚未有土壤及地下水污染防治相關專法，目前已起草之「土壤污染防治法」，據悉可能於西元2017年正式發布。目前已正式公布的相關法規，主要是在西元2014年公布4項與污染場址調查評估的相關法規，以及1項草案（徵求意見稿），臚列如下，以作為臺灣相關產業污染場址調查評估先期工作之作業依據。

  1. 《場地環境調查技術導則》（西元2014年2月19日）
  2. 《場地環境監測技術導則》（西元2014年2月19日）
  3. 《污染場地風險評估技術導則》（西元2014年2月19日）
  4. 《污染場地土壤修復技術導則》（西元2014年2月19日）
  5. 《污染場地修復技術應用指南（徵求意見稿)）》（西元2014年5月14日）

　　此外，為了確保工業場地在土地移轉及開發再利用的過程中，得以減輕並進一步整治土壤及地下水污染問題，中國大陸環境保護部聯合工業和訊息化部、國土資源部、住房和城鄉建設部等3部，於西元2012年11月26日共同發布《關於保障工業企業場地再開發利用環境安全的通知》。俟後環境保護部於西元2014年5月14日再次發布了《關於加強工業企業關停、搬遷及原址場地再開發利用過程中污染防治工作的通知》，對污染調查和整治責任（誰污染、誰治理）、污染場址監管以及污染資訊公開等作了更為明確的要求，為目前中國大陸較具可執行性的土壤污染防治政策，其要點摘要如下：

  1. 加強企業因違法強制停工、搬遷及原址場地再開發利用過程中污染防治工作的重要性。
  2. 強化企業停工後搬遷過程的污染防治。
  3. 展開搬遷企業生產場地環境調查。
  4. 嚴控污染場地流轉和開發建設審核。
  5. 加強場地調查評估及整治修復的監督管理。
  6. 加強資訊公開程度。

　　近來最為各界關注的議題，為西元2015年5月6日中國大陸環博會高峰論壇上，中國大陸環境保護部科技標準司副司長劉志全透露「土壤污染防治行動計畫」（土十條）已由環境保護部提交至中國大陸國務院審核[4]。劉志全表示，預計「土十條」最快今（西元2015）年下半年發布，西元2016年頒布的可能性更大。在論壇上，劉志全還表示，「土十條」在制定過程中討論的大致目標為至西元2020年，土壤污染惡化趨勢得到遏制，農用土地得到有效保護，建設用地土壤安全得到保障，土壤污染防治示範取得明顯成效，進一步完善土壤環境管理制度等。

四、中國大陸土水市場發展

　　雖然中國大陸「土十條」乃至「土壤污染防治法」暫未訂定，但各界預計其帶動的投資金額極大。中國大陸土水整治市場如此之大，主要是因為大氣污染和水污染中的污染物也會沉積到土壤中，而土壤一旦被污染，所需要修復的時間和投資都比較大。根據初步估計，中國大陸西元2013年土水市場規模約為人民幣20億元／年[5]，而相關法規訂定後之市場規模，更可能達到人民幣200億元／年[6]，約為臺灣目前土水產業市場規模之20倍。

　　另一方面，就筆者個人所見，中國大陸產業發展同時也面臨以下4項瓶頸：

  1. 「土十條」乃至「土壤污染防治法」尚未發布，污染整治責任無法強制加諸於企業。
  2. 中國大陸尚無類似美國之「超級基金」或臺灣之「土污基金」，歷史遺留場址整治財政來源尚無著落。
  3. 缺乏適用於中國大陸污染場址之創新技術。
  4. 尚無可作全國性標竿之成功修復案例。

　　值得注意的是，近來中國大陸諸多地區環保業務改採PPP模式經營。所謂PPP模式，即Public-Private Partnership的字母縮寫，通常譯為「公共私營合作制」，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目。或是為了提供某種公共物品和服務， 以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關係，並通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果[7]。

　　PPP模式與臺灣過去慣行的BOT模式的不同，其典型的結構為政府部門或地方政府通過政府採購形式，與得標單位組成的特許公司並簽定特許合約（特許公司一般由得標公司、服務經營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有限公司），並由特許公司負責籌資、建設及經營。政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協議，使特許公司能比較順利地獲得貸款。目前在中國大陸已有多個城市或地區，將其環境污染整治工作，包括污水處理、垃圾處理等已經由PPP模式交由特許公司經營。[7][8][9]

　　由於中國大陸目前尚無「超級基金」作為土水整治的資金來源，因此研究運用PPP模式加速土水整治工作的進行，儼然成為中國大陸土水產業的下一階段目標，此一趨勢也值得臺灣產業留意。

五、臺灣土水產業的機會與挑戰

　　臺灣土水產業面對中國大陸市場，確實有諸多障礙需加以克服。不論在合作或合資方面，都必須因地制宜、與時俱進，留意並掌握中國大陸政策風向。另一方面，臺灣產業唯有發揮技術與經驗優勢，不斷向上提升，才能在中國大陸市場與當地企業乃至歐美日韓等外商競爭，進而佔有一席之地。對此，筆者對臺灣土水產業有下列幾點建議，期能作為各界參考：

  1. 投注更多研發資源開發新技術。
  2. 發展具智財權之產品(設備、藥劑等)。
  3. 建立國內土水產業規範及秩序。
  4. 培育人才、縮小產研落差。
  5. 導入綠色永續整治思維(green and sustainable remediation, GSR)。
  6. 持續推動國際合作、掌握各國市場與技術發展脈動。

參考文獻

  1. 中國大陸環境修復發展戰略論壇：毒土淨化尚欠東風(http://paper.sciencenet.cn/ htmlnews/2012/5/263524.shtm)
  2. 每經網(http://www.nbd.com.cn/articles/2015-03-16/903200.html)
  3. 長沙市政協(http://tian.cszx.gov.cn/Proposal/ProposalDetailNormal/16319)
  4. 中國大陸環境修復網(http://www.hjxf.net/2015/0508/12946.html)
  5. 第三屆中國大陸環境修復發展戰略論壇(北京)
  6. 中國大陸環境修復網(http://www.hjxf.net/)
  7. 智庫百科(http://wiki.mbalib.com/zh-tw/PPP%E6%A8%A1%E5%BC%8F#)
  8. 青島市發佈PPP專案38個環保專案占六席(http://huanbao.bjx.com.cn/ news/20150424/611558.shtml)
  9. 凱天環保與郴州市人民政府以PPP模式開展環境服務(http://www.hjbhzz. com/chanjing/20150521387.html)
  10. 安順市與北京首創股份有限公司簽訂環保水務PPP項目投資合作協定(http:// www.gz.xinhuanet.com/2015-04/24/c_1115079641.htm)

附註

[ 1 ] 中國大陸環境修復發展戰略論壇：毒土淨化尚欠東風(http://paper.sciencenet.cn/ htmlnews/2012/5/263524.shtm)
[ 2 ] 每經網(http://www.nbd.com.cn/articles/2015-03-16/903200.html)
[ 3 ] 長沙市政協(http://tian.cszx.gov.cn/Proposal/ProposalDetailNormal/16319)
[ 4 ] 中國大陸環境修復網(http://www.hjxf.net/2015/0508/12946.html)
[ 5 ] 第三屆中國大陸環境修復發展戰略論壇(北京)
[ 6 ] 中國大陸環境修復網(http://www.hjxf.net/)
[ 7 ] 智庫百科(http://wiki.mbalib.com/zh-tw/PPP%E6%A8%A1%E5%BC%8F#)
[ 8 ] 青島市發佈PPP專案38個環保專案占六席(http://huanbao.bjx.com.cn/ news/20150424/611558.shtml)
[ 9 ] 凱天環保與郴州市人民政府以PPP模式開展環境服務(http://www.hjbhzz. com/chanjing/20150521387.html)
[ 10 ] 安順市與北京首創股份有限公司簽訂環保水務PPP項目投資合作協定(http:// www.gz.xinhuanet.com/2015-04/24/c_1115079641.htm)