兩岸電子廢棄物資源回收管理現況與展望
2015-08-07 09:00:00前言
根據聯合國教育研究組織聯合國大學(United Nations University, UNU)在西元2015年4月公布2014年全球電子廢棄物監控報告，並指出西元2014年全球電子廢棄物高達4,180萬公噸，並預測至西元2018年電子廢棄物將達到5,000萬公噸以上。然而大量的電子廢棄物僅約15.5%透過官方的管道回收處理，這意味著許多廢電子廢棄物可能未經妥善處置，其中有害物質流入到環境影響人們的生活環境及健康安全。然而妥善回收處理電子廢棄物不僅可以減低對環境品質的損害，還可以創造金屬及塑膠物料循環產業經濟，估計全球電子廢棄物中的金、銅、鋁、鐵及塑膠廢料價值480億歐元。因此，隨電子產品日新月異，產品生命週期縮短，電子廢棄物持續增加趨勢下，衍生的環境問題，成為國際間各國環境管理重要課題。本篇將以臺灣與中國大陸為探討對象，比較分析兩岸電子廢棄物資源回收管理現況並探討其未來展望。
一、 法令規範發展
中國大陸電子廢棄物回收處理管理原則，可追溯自《中華人民共和國環境保護法》中兩個重要精神分別為污染防治及污染者付費，並且在《清潔生產促進法》及《固體廢棄物污染環境防治法》將生產者責任及廢棄物管理原則（減量、再利用及資源化）入法。自西元2009年3月立法通過《廢電器及電子產品回收處理管理條例》，並於西元2011年起正式實施，該條例內容並授權相關主管機關訂定電子廢棄物公告回收項目、電子廢棄物處理業者管理規範、回收處理基金徵收使用管理規範、處理業者補貼審查指南等，並陸續頒布相關條例。
臺灣電子廢棄物回收處理可追溯自西元1988年當時《廢棄物清理法》第10條之1條文，由製造業者、輸入業者自組回收組織執行資源回收工作，為將所謂「生產者責任」入法實施。並於西元1997年廢棄物清理法修訂成立資源回收基金由環保署統一統籌辦理資源回收工作，為臺灣資源回收歷史重要分界點。為建立更完善的資源回收體系架構於西元2001年修訂廢棄物清理法將原第10條之1擴充為第15條至第23條內容包含責任業者範圍、基金徵收及費率訂定、基金管理及使用、擬定回收處理業者管理規範、回收標示等。有關臺灣與中國大陸現行電子廢棄物資源回收相關法規彙整如表一。
| 國家 | 中國大陸 | 臺灣 |
|---|---|---|
| 法令 |
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廢棄物清理法 |
| 行政 規則 |
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| 公告 |
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以下接續針對臺灣與中國大陸回收清除處理架構及內涵進一步說明。
(一) 回收清除處理架構及內容比較
- 主管機關執掌範疇
依據「廢棄電器電子產品回收處理管理條例」中國大陸各項回收處理管理工作職掌及分工如下：
- A.公告廢棄電器電子產品回收範圍及項目：國務院資源綜合利用主管部門。
- B.組織擬訂回收處理的政策措施及監督管理：國務院環境保護主管部門。
- C.廢棄電器電子產品回收的管理工作：國務院商務主管部門。
- D.回收處理基金徵收、使用、管理及制訂徵收和補貼標準：國務院財政部門。
- E.審查廢棄電器電子產品處理企業：設區的市級人民政府環境保護主管部門。
- F.回收處理活動的監督檢查：縣級以上地方人民政府環境保護主管部門負責。
- G.編制本地區回收處理發展規劃：省級人民政府環境保護主管部門負責。
在臺灣則由中央環境保護署成立統一規劃實施各項資源回收工作，包含公告回收項目公告、回收處理業審查及管理作業、基金徵收使用及管理、訂定徵收及補貼費率、補助及考核地方政府資源回收執行與成效等。
臺灣與中國大陸兩者差異性值得注意的是，臺灣方面由環境保護署統籌規劃辦理實施，強調事務的專責性及整合性，而中國大陸在設計上則依部會功能分工，由國務院環境保護主管部門會同國務院資源綜合利用、工業信息產業主管部門負責組織擬訂廢棄電器電子產品回收處理的政策措施並協調實施，負責廢棄電器電子產品處理的監督管理工作。國務院商務主管部門負責廢棄電器電子產品回收的管理工作。國務院財政、工商、質量監督、稅務、海關等主管部門在各自職責範圍內負責相關管理工作，可見不僅有環保機關為主管單位，還包含其它部會，展現各司其職的專業分工。
- 製造及輸入業者的責任與義務
臺灣（廢棄物清理法第16條）與中國大陸（廢棄電器電子產品回收處理管理條例第7條）為執行電子廢棄物回收處理工作，皆明訂由產品製造及輸入業者繳納電子廢棄物回收清除處理費，並作為資源回收管理基金使用。
- 公告回收項目
中國大陸自西元2011年起陸續公告應回收電子廢棄物項目至今已有14項產品分別為：電冰箱、冷暖氣機、洗衣機、電視機、抽油煙機、電熱水器、瓦斯熱水器、印表機、電腦顯示器、電腦（桌上型電腦、筆記型電腦及平板電腦）、影印機、傳真機、手機、電話機。惟執行上有徵收及補貼項目為電冰箱、冷暖氣機、洗衣機、電視機、電腦顯示器及電腦（桌上型電腦、筆記型電腦及平板電腦）等6項。
臺灣自西元1998年起陸續公告應回收電子廢棄物並有徵收及補貼項目至今共有10項分別為：電視機、冷暖氣機、洗衣機、電冰箱、電風扇、電腦顯示器、印表機、電腦主機、可攜式電腦（筆記型電腦及平板電腦）、鍵盤。
- 基金使用用途
臺灣與中國大陸資源回收基金使用用途上主要皆為支付回收清除處理補貼及行政管理支出。特別的是在臺灣明列出委託公正稽核認證團體執行稽核認證費用，顯示重視維護回收處理體系公正及秩序。詳細臺灣與中國大陸資源回收基金使用用途彙整如表二。
項目 中國大陸 臺灣 資源回收基金使用用途 - 廢棄電器電子產品回收處理費用補貼。
- 廢棄電器電子產品回收處理和電器電子產品生產銷售資訊管理系統建設，以及相關資訊採集發佈支出。
- 基金徵收管理經費支出。
- 經財政部批准與廢棄電器電子產品回收處理相關的其他支出。
- 支付回收清除處理補貼。
- 補助獎勵回收系統、再生利用。
- 執行機關代清理費用。
- 經中央主管機關評選委託之公正稽核認證團體，其執行稽核認證費用。
- 其他經中央主管機關同意，與一般廢棄物資源回收有關之用途。
- 回收處理體系運作說明
依據中國大陸廢棄電器電子產品回收處理管理相關條例設計及參考ZHENG Yang(2014)，製造業者繳納回收清除處理費，由國家稅務局負責徵收，進口業者則有海關負責徵收，所徵收費用統一由財政部負責基金出納管理；處理業者於每季提送回收處理紀錄，並完成各省（區、市）環境保護主管部門的審核，由各省（區、市）環境保護主管部門將回收處理量報告提送環境保護部核實後，轉送財政部，並由財政部撥付補貼費給予處理業者，其運作架構如圖一所示。
圖一、中國大陸回收處理體系運作架構
依據臺灣應回收廢棄物回收處理相關法令規範，物品製造及進口業者直接將回收清除處理費繳交至環保署設立之專戶，並由環保署設立之資源回收基金管理委員會負責管理，環保署並委託稽核認證團體查核處理業者之回收處理量，環保署依據稽核認證團體報告，撥付補貼費給予處理業者，其運作架構如圖二所示。
圖二、臺灣回收處理體系運作架構
(二) 徵收及補貼費率比較
理論上徵收費率為回收處理成本加上回收處理系統行政管理成本，而回收處理成本等於補貼費率，因此徵收費率應大於補貼費率。然而觀察臺灣及中國大陸徵收及補貼費率，徵收費率皆小於補貼費率，應為考量回收率無法達到100%的情況下，減少對製造及進口業者徵收。由此可看出中國大陸考量制度建立初期及非式回收管道的活絡，因此徵收費率訂定上僅為補貼費率15%至20%之間，未完全反映電子廢棄物全數回收處理時產生的成本。而台灣方面，值得注意的是設計綠色徵收費率，透過產品易拆解及無害化特性，使產品回收處理時，降低處理成本，增加再生料販賣收益，而將減少的回收處理成本及增加的效益回饋至製造業者，讓製造業者減少費用繳交，以此提供經濟誘因促使製造業者產品朝向綠色化設計。詳細臺灣與中國大陸徵收及補貼費率彙整如表三。
| 項目 | 中國大陸 (人民幣/台) |
臺灣 (新台幣/台) |
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|---|---|---|---|
| 電視機 | 徵收費率 | 13(NT $64) | CRT
|
| 補貼費率 | 85(NT $417) | CRT：379.5 LCD：303 |
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| 電冰箱 | 徵收費率 | 12(NT $59) | 超過250公升：588(綠色：412) 250公升以下：391(綠色：274) |
| 補貼費率 | 80(NT $392) | 635.5 | |
| 洗衣機 | 徵收費率 | 7(NT $34) | 307(綠色：215) |
| 補貼費率 | 35(NT $172) | 346.5 | |
| 冷暖氣機 | 徵收費率 | 7(NT $49) | 241(綠色：169) |
| 補貼費率 | 35(NT $417) | 500 | |
| 電腦顯示器 | 徵收費率 | 10(NT $49) | CRT：127(綠色：89) LCD：127(綠色：89) |
| 補貼費率 | 85(NT $417) | 215 | |
| 桌上型電腦 | 徵收費率 | 10(NT $49) | 111(綠色：78) |
| 補貼費率 | 85(NT $417) | 182 | |
| 筆記型電腦 | 徵收費率 | 10(NT $49) | 37(綠色：27) |
| 補貼費率 | 85(NT $417) | 303 | |
| 平板電腦 | 徵收費率 | 10(NT $49) | 25.3(綠色：18) |
| 補貼費率 | 85(NT $417) | 303 | |
| 電風扇 | 徵收費率 | - | 19(綠色：13) |
| 補貼費率 | - | 20 | |
| 印表機 | 徵收費率 | - | 噴墨：121(綠色：115) 點矩陣：153(綠色：145) 雷射：151(綠色：137) |
| 補貼費率 | - | 130 | |
| 鍵盤 | 徵收費率 | - | 14(綠色：10) |
| 補貼費率 | - | 12 | |
(三) 回收成效比較
臺灣電子廢棄物資源回收制度建立已有17年，回收處理管道成熟而穩定，依臺灣環保署統計西元2014年回收台數為6,470,844台，相當於每人5.65公斤。而中國大陸甫制度建立初期及非正式回收處理管道相當活絡，依據中國大陸環境保護部公布西元2013年第1、2季回收處理量推估整年度回收處理量，雖達22,689,006台，以人均回收量計算僅為0.05公斤/台。詳細臺灣與中國大陸正式管道回收處理量成果如表四。
| 項目 | 臺灣註1 | 中國大陸註2 | ||
|---|---|---|---|---|
| 台數 | 估算重量 (公斤)註3 |
台數 | 估算重量 (公斤)註3 |
|
| 廢電視機 | 1,118,701 | 36,078,107 | 21,284,016 | 686,409,516 |
| 廢洗衣機 | 446,473 | 17,903,567 | 984,234 | 55,707,644 |
| 廢電冰箱 | 422,351 | 23,905,067 | 417,961 | 16,760,236 |
| 廢冷暖氣機 | 636,278 | 30,032,322 | 2,795 | 131,924 |
| 廢電風扇 | 3,476 | 10,428 | - | - |
| 廢可攜式電腦 | 111,403 | 222,806 | - | - |
| 廢主機 | 1,433,960 | 9,894,324 | - | - |
| 廢顯示器 | 1,341,381 | 11,133,462 | - | - |
| 廢印表機 | 687,376 | 3,230,667 | - | - |
| 廢鍵盤 | 269,445 | 215,556 | - | - |
| 合計 | 6,470,844 | 132,626,306 | 22,689,006 | 68,067,018 |
| 人均回收量註4 | 0.276 | 5.65 | 0.017 | 0.05 |
| 註1： | 臺灣環保署公布西元2014年回收處理量。 |
| 註2： | 以中國大陸環境保護部公布西元2013年第1、2季度有關省（區、市）處理企業廢棄電器電子產品規範處理的種類、數量統計結果推估年度回收處理量 |
| 註3： | 單位重量計算參數廢電視機32公斤/台；廢洗衣機40公斤/台；廢電冰箱57公斤/台；廢冷暖氣機47公斤/台；廢電風扇3公斤/台；廢可攜式電腦2公斤/台；廢主機7公斤/台；廢顯示器8公斤/台；廢印表機5公斤/台；廢建盤0.8公斤/台。 |
| 註4： | 中國大陸人口以1,36,782,000人計算；臺灣人口以23,452,387人計算。 |
(四) 挑戰及展望
根據湯林閩(2015)提到中國大陸西元2012年至2014年基金預算收入為73億人民幣，預算支出為110億人民幣，整體運作上沒有充分考量收支平衡，對於制度的可持續性產生風險。基金的徵收集補貼無法實現公平分配，以電視機及冷暖氣機為例，冷暖氣機製造及進口業者貢獻12.6%的收入，但補貼支出占全部支出的0.005%，而電視機製造及進口業者貢獻22.9%的收入，但補貼費支出占全部支出的94%，形成冷暖氣機製造及進口業者支付回收處理電視機的現象。中國大陸在資源回收制度建立初期面對基金收支不平衡為現況一大挑戰之一，未來訂定徵收費率及補貼費率，應有更深入的評估及探討，使基金維持收支平衡，並且合理分配在不同產品的製造及進口業者身上，方能永續經營。
臺灣相關制度建立已有17年相對從費用徵收、費率訂定、基金收支運作、補貼認證等作業相對成熟穩定。但鑒於歐洲等已開發國家公告回收項目不限於四機一腦，臺灣方面應可更加積極評估將其它電子廢棄物納入回收的可行性。然而在臺灣回收管道多元(清潔隊、拾荒業者、舊貨商、經銷商等)，回收清除處理流向不易掌握且複雜，因此應加強物質流調查，以掌握電子廢棄物回收流向及成效。